農(nóng)農(nóng)發(fā)〔2019〕2號

　　河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、云南、新疆、甘肅省、自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村(農(nóng)牧)廳、財政廳：

　　今年中央1號文件提出，擴大耕地輪作休耕制度試點。按照中央的部署和要求，為切實抓好2019年耕地輪作休耕制度試點工作，推進政策落實、任務落實、責任落實，加快構(gòu)建有中國特色的綠色種植制度，現(xiàn)將有關事項通知如下。

　　一、準確把握耕地輪作休耕制度試點的總體要求

　　開展耕地輪作休耕制度試點是中央作出的一項重大部署，是落實習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記關于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指示精神的具體舉措。各地要充分認識耕地輪作休耕制度試點的重要意義，把試點工作放在農(nóng)村改革發(fā)展的重要位置，作為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的重要任務，持續(xù)加力、常抓不懈。重點把握好以下原則：

　　(一)鞏固提升產(chǎn)能，確保糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質(zhì)量，堅持輪作為主、休耕為輔，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，禁止棄耕，嚴禁廢耕，不能減少或破壞耕地，不能改變耕地性質(zhì)，不能削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時能夠復耕，糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。

　　(二)完善政策支持，鼓勵各方參與。以不影響農(nóng)民收入為前提，建立健全耕地輪作休耕政策框架，支持農(nóng)民開展輪作休耕，中央財政對承擔輪作休耕任務農(nóng)戶的原有種植收益和土地管護投入給予必要補助。鼓勵地方因地制宜，自主開展輪作休耕。

　　(三)堅持問題導向，集中連片推進。以資源約束緊、生態(tài)保護壓力大的地區(qū)為重點，與地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。鼓勵集中連片實施，有條件的地方以縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或行政村為單位整建制推進。鼓勵種植大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與，發(fā)揮示范帶動作用。

　　(四)尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我國生態(tài)類型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要以農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強迫命令，不搞“一刀切”。

　　(五)實行精準管理，提升試點水平。對耕地輪作休耕制度試點區(qū)域繼續(xù)實行耕地質(zhì)量監(jiān)測，跟蹤耕地地力變化。探索運用衛(wèi)星遙感技術，對耕地輪作休耕制度試點面積落實進行輔助監(jiān)測。強化監(jiān)督管理，壓實地方各級政府和相關部門責任，提升試點的管理水平。

　　二、試點任務、技術路徑及補助方式

　　(一)試點任務

　　2019年，實施耕地輪作休耕制度試點面積3000萬畝。其中，輪作試點面積2500萬畝，主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)、黃淮海地區(qū)和長江流域的大豆、花生、油菜產(chǎn)區(qū)實施；休耕試點面積500萬畝，主要在地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)實施。具體任務安排詳見附件。

　　(二)輪作區(qū)技術路徑

　　1.東北冷涼區(qū)和北方農(nóng)牧交錯區(qū)。在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江推廣“一主多輔”種植模式，以玉米與大豆輪作為主，與雜糧雜豆、薯類、飼草、油料等作物輪作為輔，形成合理的輪作模式，基本改變以玉米為主的連作、重迎茬狀況。

　　2.黃淮海地區(qū)。在安徽、山東、河南及江蘇北部推行玉米改種大豆為主，兼顧花生、油菜等油料作物，增加市場緊缺的大豆、油料供給。在河北推行馬鈴薯與胡麻、雜糧雜豆等作物輪作，改善土壤理化性狀，減輕連作障礙。

　　3.長江流域。在江蘇、江西小麥稻谷低質(zhì)低效區(qū)實行稻油、稻菜、稻肥等輪作，改良土壤，提高地力，減少無效供給，增加有效供給。在湖北、湖南、四川大力開發(fā)冬閑田擴種油菜(湖南輪作不能在長株潭重金屬重度污染區(qū)實施)，同時在四川推廣玉米大豆輪作或間套作，努力增加油菜和大豆供給。

　　(三)休耕區(qū)技術路徑

　　1.河北地下水漏斗區(qū)。連續(xù)多年實施季節(jié)性休耕，實行“一季休耕、一季種植”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的玉米、油料、棉花和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆等，減少地下水用量。休耕期間鼓勵種植綠肥，減少地表裸露，培肥地力。

　　2.黑龍江寒地井灌稻地下水超采區(qū)。重點在黑龍江三江平原地下水明顯下降的井灌稻區(qū)開展休耕試點。休耕期間深耕深松、鼓勵種植苜?；蛴筒说确侍镳B(yǎng)地作物，提升耕地質(zhì)量，力爭地下水下降勢頭得到有效遏制，粳稻過剩狀況得到改善。

　　3.新疆塔里木河流域地下水超采區(qū)。重點在嚴重缺水、鹽漬化嚴重的南疆塔里木河流域?qū)嵤?，將耗水量大、靠抽取地下水灌溉的冬小麥休耕，減少農(nóng)事活動，減少地下水抽取，力爭地下水超采勢頭得到有效遏制，滿足胡楊林正常生長發(fā)育的需求。

　　4.湖南重金屬污染區(qū)。重點在長株潭重金屬污染區(qū)實施，在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取“休、治、培”綜合治理模式，通過施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。優(yōu)先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不得改變耕地性質(zhì)。

　　5.西南西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)。重點在貴州、云南、甘肅坡度15°以上、25°以下的生態(tài)嚴重退化地區(qū)實施，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改種防風固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層的植物，同時減少農(nóng)事活動，促進生態(tài)環(huán)境改善。

　　(四)補助方式

　　中央財政對耕地輪作休耕制度試點給予適當補助。在確保試點面積落實的情況下，試點省可根據(jù)實際細化具體補助標準。在操作方式上，可以補現(xiàn)金，可以補實物，也可以購買社會化服務，提高試點的可操作性和實效性。河北、湖南省休耕試點所需資金結(jié)合中央財政地下水超采區(qū)綜合治理和重金屬污染耕地綜合治理補助資金統(tǒng)籌安排。

　　三、有關工作要求

　　(一)加強組織領導。完善中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實的工作機制。試點省份要成立由政府分管負責同志或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主要負責同志任組長的協(xié)調(diào)指導組，加強統(tǒng)籌，強化措施，落實責任。省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政部門要加強協(xié)同配合，明確責任分工，形成工作合力。試點縣要成立由政府主要負責同志任組長的推進落實機構(gòu)，全面落實試點任務和要求，保障試點工作有序開展、取得實效。

　　(二)細化實化任務。各試點省份要按照通知要求，盡快制定本省(區(qū))實施方案，明確實施內(nèi)容、試點區(qū)域、技術路徑、操作方式、保障措施等內(nèi)容。省、縣、鄉(xiāng)及試點農(nóng)戶要層層落實責任。試點省份與試點縣(市)簽訂責任書，明確任務、明確責任，切實抓好落實。試點縣(市)與試點鄉(xiāng)(鎮(zhèn))簽訂責任書，細化任務、細化要求。試點鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與參加試點的農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體簽訂輪作休耕協(xié)議，充分尊重和保護農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)益，明確相關權(quán)利、責任和義務，保障試點工作依法依規(guī)、規(guī)范有序開展。協(xié)議文本存檔備查。

　　(三)強化指導服務。組織專家制定完善分區(qū)域、分作物耕地輪作休耕技術意見，開展技術培訓，指導試點地區(qū)農(nóng)民盡快掌握技術要領，搞好機具改裝配套，落實替代作物種子，滿足輪作休耕需要。相關部門根據(jù)職責分工，對耕地輪作的作物調(diào)整，以及地下水超采區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)的治理修復進行指導，做到科學輪作、合理休耕。

　　(四)加強督促檢查。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部會同有關部門對耕地輪作休耕制度試點開展監(jiān)督和指導。試點省和試點縣要適時開展工作督導，推動資金落實、技術落實和指導服務落實。繼續(xù)探索運用衛(wèi)星遙感技術，對耕地輪作休耕制度試點面積落實情況進行輔助監(jiān)測，試點省要組織好四至信息填報工作。繼續(xù)實行耕地輪作休耕制度試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測評價，掌握耕地質(zhì)量變化情況。

　　(五)搞好總結(jié)宣傳。各試點省份要對年度試點工作進行總結(jié)，于11月底前形成年度總結(jié)報告，由省級人民政府向國務院報告，并抄送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關要求，引導社會各界關注支持試點工作。通過現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

　　附件：2019年耕地輪作休耕制度試點任務安排

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

　　財政部

　　2019年3月26日

2019年耕地輪作休耕制度試點任務安排