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羅曉

報社編輯,本科學(xué)歷,從事新聞工作近20年。被省新聞學(xué)會、企業(yè)報協(xié)會評為優(yōu)秀新聞工作者。

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古代地方官員選任的制度演變及影響(推薦)收藏

 

 

     

古代地方官員選任的制度演變及影響

齊  惠


 

在官僚系統(tǒng)中,地方官員,無論是臨民之官,還是封疆大吏,如何選用,事關(guān)統(tǒng)治根基的穩(wěn)固與否,受到歷代統(tǒng)治者重視??v觀中國古代政治制度史之演進,地方官的選用,大致經(jīng)歷了兩個階段。

第一個階段,從秦漢至隋唐以前,地方官選任以察舉和薦舉為主,以“賢能”為標(biāo)準(zhǔn),地方權(quán)力較大。從選拔上看:在先秦時,實行鄉(xiāng)里舉薦的制度,在血緣與地緣政治相結(jié)合的情況下,基層舉薦實際上跳不出“薦人唯親”的框框。漢代實行察舉制度,規(guī)定由地方主要長官每年推薦一定數(shù)量的人為官,推選的標(biāo)準(zhǔn)以德行、經(jīng)學(xué)、鄉(xiāng)閭清議為主。察舉實行薦舉者與被薦舉者連坐的制度,制度之初還是比較嚴(yán)慎的,但由于察舉的標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng),主觀評價的成分多,容易出現(xiàn)請托舞弊,弄虛作假的現(xiàn)象,被舉薦者多為“門生故吏”,無真才實學(xué),隨著吏治的敗壞,到東漢末年此制也敗壞不堪了。魏晉以后實行九品中正制,選拔推薦的權(quán)力不再交由地方官,而是由朝廷統(tǒng)一任命“中正”官,專門負責(zé)舉士選才。這些中正官擔(dān)任本籍州郡的大小“中正”,由他們把地方人才劃分為九個等級,上報給中央,由中央任用。中正官評價人才的標(biāo)準(zhǔn)包括了察舉制度所規(guī)定的內(nèi)容,還增加了“家世”和“才實”等條目,注重品德與能力相結(jié)合,比漢代較為完善,一時間“儒雅并進”,起到一定積極的效果。但此制度也存在缺陷:一是選官的人,即“中正”官,多為本地的豪族大家所把持;二是選拔標(biāo)準(zhǔn)多以家世出身為重,造成“上品無寒門,下品無世族”的選才結(jié)果,阻塞了寒素人才入仕。

從任用上看:從秦代起地方上長史一級的官員就要由中央任命,以后歷代一直延續(xù),秦漢地方層級分郡、縣兩級制,地方主官,都由中央下派,郡守如此,縣令也如此。但同時也規(guī)定,地方長官有自辟僚屬的權(quán)力,郡守、縣令都可以在自己所管轄的區(qū)域內(nèi)選擇任用官員。

第二階段從隋唐至明清,選任方式以科舉為主,以“考試”為標(biāo)準(zhǔn),用人權(quán)完全收歸中央。從選拔上看:隋唐實行開科取士,隋煬帝以科舉制取代了九品中正制,成為選拔各級官員的主要方式。全國各地的士子不用通過薦舉,直接報名考試,經(jīng)過公開的逐級考試,由官府擇優(yōu)錄取。士子在通過逐級政府和中央的筆試之后,要由吏部再進行面試,內(nèi)容是考察“身、言、書、判”即身體容貌、言語應(yīng)對、書法筆跡和判詞書寫。科舉考試的內(nèi)容以儒學(xué)為主,兼及見識才能。大致說來,科舉考試由禮部考才學(xué),吏部考能力。明朝中期出現(xiàn)八股文,這是一種嚴(yán)格的排偶分股的應(yīng)考文體,考生易于掌握格式,評卷標(biāo)準(zhǔn)也較為客觀??婆e制度在發(fā)展的過程中,也有過立廢之爭,朱元璋就曾一度下詔停止科舉,但始終未能找到一種超過科舉的有效選官方式,所以,不得不在停科舉九年后再次恢復(fù)??婆e制度以相對公正、公平、公開的形式選拔和收攬人才,為整個政治機體輸送新鮮血液,在政治發(fā)展中起到了巨大的作用。

從任用上看:地方主官仍然由中央統(tǒng)一任用,這一點一直未變。變化的是,取消了地方主官自辟僚屬的權(quán)力,地方官不能再自行任命屬下官員,所有進入流品的地方官員都由中央政府任用,《文獻通考》中記載,隋朝時“海內(nèi)一命之官并出于朝廷,州郡無復(fù)辟署之事”。從隋朝起,地方主官的用人權(quán)被中央收回。

古代地方官員選任制度對政治的影響

地方官的選任,不僅僅是一項文官管理制度,它關(guān)涉到整個政治的興亡存廢。從秦始皇廢除封建,建立郡縣后,中國的政治問題,從結(jié)構(gòu)上說,就是中央與地方的關(guān)系問題,其中地方官的選任事關(guān)政治結(jié)構(gòu)穩(wěn)定與否的大問題。用好的用人方法用好人,則政治穩(wěn)定,國家強盛;反之,則陷入分裂與爭戰(zhàn),這是被漫長的歷史發(fā)展無數(shù)次證明了的,可以說,地方官的選任制度是政治發(fā)展的生命線。

首先,大一統(tǒng)既是傳統(tǒng)治理的前提也是目的,地方主官由中央選任,是實現(xiàn)大一統(tǒng)國家的客觀要求。

從秦到清兩千多年的吏治發(fā)展中,地方官員的選任制度不斷演變,但有一點始終未變,那就是地方主官一律由中央任免。秦始皇結(jié)束封建割據(jù)的局面,海內(nèi)一統(tǒng),地方設(shè)置為郡、縣兩級,郡、縣主印官郡守和縣令都由中央任免,成為定制,以后歷代盡管行政區(qū)劃不斷調(diào)整,地方官權(quán)力也時有伸縮,但地方主官一直由中央任命。之所以有這樣的制度安排,主要有以下幾點原因:

其一,大一統(tǒng)政權(quán)的建立必須有一個穩(wěn)固的中央,有一套由中央統(tǒng)一安排的人事組織體系。中國的特點是民族眾多,地域遼闊,區(qū)域間的差別較大,給大一統(tǒng)的實現(xiàn)帶來挑戰(zhàn);但如果不實現(xiàn)大一統(tǒng),四方割據(jù),各自為政,就會使整個國家陷入殺伐爭奪、混亂黑暗的災(zāi)難之中。要想保證大一統(tǒng)的政治體制穩(wěn)定,關(guān)鍵問題,是要有一個穩(wěn)固的中央政權(quán)體系,在用人上,要由中央統(tǒng)籌安排,特別是作為執(zhí)政根基的地方政權(quán),其人事任免要由中央掌握。

其二,大一統(tǒng)的維護,要由中央的權(quán)威宏觀調(diào)控,避免陷入地方性。從漢代起就有地方官員任職回避的限制,就是說本郡縣的人不能在本地為官,一方面是防止本族本親的地方勢力坐大,利用國家政權(quán)合法施暴;另一方面也為了避免各地方之間相互隔絕,不能很好的融合,陷入狹隘的地方性。為了增強不同區(qū)域間的融合、交流和發(fā)展,保證大一統(tǒng)的局面得以維持,就要推行全國范圍內(nèi)選才,異地為官的制度,而這一制度只有在中央的宏觀調(diào)控下才能得以實現(xiàn)。

其三,大一統(tǒng)政權(quán)的存在,要求國家權(quán)力能有效制約地方勢力。地方官是國家權(quán)力的代表,是政令下達和民情上達的關(guān)鍵環(huán)節(jié),必須脫離地方豪強勢力,并對其進行制約。中國古代的基層組織往往是在血緣和地緣結(jié)合的情況下建立的,人們依靠土地為生,很少遷徙,鄉(xiāng)里組織從結(jié)構(gòu)上講一般比較穩(wěn)定,地方豪強容易坐大。如漢代就有“寧負二千石(郡守),無負豪大家”之說。鄉(xiāng)間豪族勢力如不加控制,往往猖狂:兼并土地、蔭庇人口、收養(yǎng)私從,當(dāng)社會發(fā)生動蕩時就會由患而生亂,與國家利益發(fā)生直接的沖突。所以,古代治理中十分強調(diào)慎選臨民官,一方面是考慮到要對民眾進行善治,另一方面就是要加大對地方豪族勢力的控制。

其次,中央權(quán)威的樹立是社會穩(wěn)定的保證,中央掌握人事權(quán),收回地方自辟僚屬的權(quán)力,統(tǒng)一官制。

秦漢地方長官可以自辟僚屬,實際上是將地方的部分用人權(quán)交給了地方主官。地方主官可以在所管轄的區(qū)域內(nèi)選官,雖然還要經(jīng)過考試,達到一定的標(biāo)準(zhǔn),但由于是“自辟”,權(quán)力大,很容易使地方主官用自己的親信組成官府體系,當(dāng)?shù)胤礁顡?jù)時,就成為脫離于中央的職能機構(gòu)。漢代的削藩、魏晉南北朝的戰(zhàn)亂,都是因為地方權(quán)力太大,關(guān)鍵是地方有用人權(quán),所用都是自己的人,中央是天高皇帝遠的虛制,地方則是現(xiàn)用現(xiàn)管的實利,中央權(quán)威受到威脅。

從文官管理制度的角度講,秦漢地方可以自辟僚屬,選用之官雖然屬于中央官制系列,但與地方官有更強的依附關(guān)系,出現(xiàn)管理的“雙軌制”,政行兩端,中央對地方的控制力減弱。隋朝時,中央收回地方自辟僚屬的權(quán)力,統(tǒng)一了官制??梢哉f在地方官的選任上,古代社會至隋朝才開始走上中央集權(quán)的道路。隋朝推行了兩項制度,使中央集權(quán)得到徹底加強。一是,科舉制取代九品中正制,中央用制度化的標(biāo)準(zhǔn)選拔人才,地方大族不能再操縱選舉;二是,取消州郡地方官自辟僚屬權(quán),由中央在選官后統(tǒng)一任命,升遷黜免依憑于中央統(tǒng)一考核。

用科舉制度在全國范圍內(nèi)選官,繼以銓選制度量能授官,再以考核制度評定政績以供進退黜免,完善了統(tǒng)一的文官管理,既保障了中央的權(quán)威,又穩(wěn)定了地方的秩序。

再次,制度化的選官標(biāo)準(zhǔn),為實現(xiàn)長治久安的政治理想,提供了高素質(zhì)的地方官隊伍。從歷史上看,地方官員的選拔,如果沒有具體的、可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn),就會被人為的好惡親疏所左右,所以,傳統(tǒng)治理的經(jīng)驗是選官標(biāo)準(zhǔn)明確化和制度化。憑借個人情感的選擇往往是非理性的,容易出錯和不穩(wěn)定的;而制度化的標(biāo)準(zhǔn)則是理性的、公正的和穩(wěn)定的。

如果人事選舉不能公開進行,就會形成集團利益,進而使人事權(quán)不歸于公門,而落入私家之手,必然會導(dǎo)致徇私舞弊,弄虛作假的人事混亂。隋唐發(fā)展起來的科舉制度,則以統(tǒng)一的、客觀的、制度化的標(biāo)準(zhǔn),開放了政權(quán),廣泛吸收了人才。統(tǒng)一的測試標(biāo)準(zhǔn)為天下所有讀書人提供了一個博取功名、進入仕途的機會,也為國家**大限度的制度化吸收人才搭建起一個平臺。此外,全國集中考試,降低了政府在人才選拔上的成本。通過集中考試,以制度化的形式使社會精英在同一時間內(nèi)以**大的可能聚集在一起,以供拔擢,實現(xiàn)**有效的制度化選才。唐太宗李世民在玄武門上看到士人成群結(jié)隊地進入考場,興奮地說“天下英雄盡入吾彀中矣”,公開選拔,廣用賢能,也是曠古盛世之所以能在唐朝出現(xiàn)的關(guān)鍵。

                                                   文章摘自372期《學(xué)習(xí)時報


 

 




發(fā)表于 @ 2008年08月14日 21:33:00 |點擊數(shù)(

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