著世界經(jīng)濟(jì)自由化以及全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，國(guó)際直接投資(FDI)特別是跨國(guó)公司的國(guó)際直接投資在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)中極其活躍的組成部分。

　　與此同時(shí)，近年來(lái)，跨國(guó)公司的投資戰(zhàn)略發(fā)生了一系列引人注目的變化。面對(duì)FDI的新趨勢(shì)，我國(guó)的引進(jìn)外資政策面臨著種種挑戰(zhàn)。中國(guó)在加入世貿(mào)組織后，引進(jìn)外資的數(shù)量在幾年中保持穩(wěn)定增長(zhǎng)的勢(shì)頭。為了保持吸引外資持續(xù)增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭，中國(guó)的引資政策應(yīng)該做出怎樣的調(diào)整？

　　一、跨國(guó)公司在華投資的新特點(diǎn)

　　跨國(guó)公司在中國(guó)一直是非?；钴S的，在神州大地不斷涌現(xiàn)的投資熱點(diǎn)中往往能看到其忙碌的身影。20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，在華跨國(guó)公司逐漸改變了以前那種僅僅以利用廉價(jià)資源、搶占市場(chǎng)、轉(zhuǎn)移相對(duì)落后的污染型生產(chǎn)項(xiàng)目為目的的投資行為?？鐕?guó)公司對(duì)投資項(xiàng)目的選擇越來(lái)越注重當(dāng)?shù)氐目萍妓胶蛧?guó)民整體素質(zhì)以及市場(chǎng)容量。從全球來(lái)看，富有效率且穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是吸引外資的前提條件，同時(shí)，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策也是影響跨國(guó)公司投資的重要因素。

　　1996年以來(lái)，國(guó)際資本流動(dòng)發(fā)生了很大的變化。在經(jīng)濟(jì)日益全球化的背景下，跨國(guó)公司以強(qiáng)化市場(chǎng)地位、降低成本、提高效率、優(yōu)化資源、配置為目的的跨國(guó)并購(gòu)異常活躍、高潮迭起。根據(jù)1996年至2002年世界投資報(bào)告的統(tǒng)計(jì)，全球跨國(guó)投資的總流量連續(xù)猛增，而跨國(guó)并購(gòu)已經(jīng)成為跨國(guó)直接投資**主要的方式。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，1995年至2003年，以跨國(guó)并購(gòu)方式進(jìn)行的直接投資占跨國(guó)直接投資總流量的70%至85%。在我國(guó)，外商投資雖然還是以綠地投資為主，但跨國(guó)公司并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的案例迅猛增長(zhǎng)，更為重要的變化是原來(lái)與國(guó)內(nèi)企業(yè)合資的跨國(guó)公司近年來(lái)紛紛尋求獨(dú)資，形成了一股跨國(guó)公司獨(dú)資化浪潮。

　　另一個(gè)重要的特點(diǎn)是跨國(guó)公司開(kāi)始對(duì)華進(jìn)行大規(guī)模系統(tǒng)化投資。一方面表現(xiàn)在跨國(guó)公司較少向單個(gè)的企業(yè)項(xiàng)目投資，而較多的是對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的上、中、下游各個(gè)階段的產(chǎn)品進(jìn)行整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的大規(guī)模投資，即縱向一體化投資。另一方面還表現(xiàn)在外商不僅把生產(chǎn)基地設(shè)在中國(guó)，研究開(kāi)發(fā)、采購(gòu)、銷售和售后服務(wù)等各個(gè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)也開(kāi)始在中國(guó)建立，即實(shí)行橫向一體化投資。

　　外商投資也已從初期的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，逐步向技術(shù)型、知識(shí)含量高和資本密集型領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。目前，外商在華投資**密集的行業(yè)有微電子、汽車制造、通訊設(shè)備、辦公用品、儀器儀表、制藥、化工等，都是知識(shí)、技術(shù)密集型的行業(yè)。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2002年以來(lái)外商投資于電子及通信設(shè)備制造業(yè)、交通運(yùn)輸制造業(yè)等均有大幅度的增加。

　　服務(wù)業(yè)成為外商投資的新熱點(diǎn)。加入WTO后，隨著中國(guó)服務(wù)領(lǐng)域的逐步對(duì)外開(kāi)放，包括銀行、保險(xiǎn)和證券在內(nèi)的金融業(yè)；包括批發(fā)、零售、外貿(mào)、物流在內(nèi)的流通業(yè)；包括增值電信和基礎(chǔ)電信在內(nèi)的電信服務(wù)業(yè)；包括法律、會(huì)計(jì)、管理、公關(guān)等業(yè)務(wù)在內(nèi)的專業(yè)咨詢業(yè)都成為跨國(guó)公司進(jìn)入的熱點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003年我國(guó)實(shí)際利用外資增長(zhǎng)幅度**大的是服務(wù)業(yè)，如金融保險(xiǎn)業(yè)增長(zhǎng)l18%，批發(fā)零售貿(mào)易業(yè)、文化藝術(shù)業(yè)有較大幅度增長(zhǎng)；從合同利用外資情況看，增長(zhǎng)幅度**快的是交通運(yùn)輸和通信，增長(zhǎng)了228%；社會(huì)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)了40%以上。

　　外商對(duì)中西部的投資有所增長(zhǎng)，但仍滯后于東部地區(qū)。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的提出，外商加大了對(duì)中西部投資的力度。但東部地區(qū)依然是外商投資的重點(diǎn)區(qū)域，中西部地區(qū)外商投資的區(qū)域結(jié)構(gòu)未有明顯改善。

　　二、中國(guó)引資政策的冷思考

　　回顧中國(guó)利用外資所走過(guò)的路程，我們就不得不提及以下的三個(gè)階段。1992年以前，中國(guó)雖然在政策上制定了很多鼓勵(lì)外資和華僑資本直接投資的政策，但真正進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的投資很少。1979-1991年，合計(jì)利用FDI才233.5億美元，F(xiàn)DI占國(guó)內(nèi)固定資產(chǎn)投資的比重也很低。第二階段是1992年鄧小平南巡講話以后，國(guó)內(nèi)掀起了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新高潮，也吸引了大量的FDI進(jìn)入。當(dāng)年FDI比1991年增加一倍以上，超過(guò)了100億美元。1996年，突破了400億美元。第三階段是2001年底中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，從2002年開(kāi)始，F(xiàn)DI又進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，突破了500億美元，2003年、2004年也略有增長(zhǎng)。雖然總體上看，引進(jìn)外資對(duì)中國(guó)的發(fā)展是大有裨益的。但是20多年的實(shí)踐也告訴國(guó)人，外資對(duì)中國(guó)的影響也要一分為二的看待。

　　首先，資金短缺理論并不足以解釋利用外資。中國(guó)改革開(kāi)放的早期處于資金短缺狀態(tài)，但實(shí)際上，在20世紀(jì)的80年代至90年代初中國(guó)國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄不足、外匯儲(chǔ)備極其稀缺的時(shí)期，引進(jìn)的外資并不多。真正大規(guī)模，持續(xù)不斷引進(jìn)和利用外資是在銀行資金出現(xiàn)相對(duì)過(guò)剩和外匯儲(chǔ)備大幅增長(zhǎng)的1994年以后。1984-1993年l0年間，中國(guó)引進(jìn)FDI總計(jì)601億美元。1994年銀行存款大于貸款3338多億人民幣元以后，改變了長(zhǎng)期以來(lái)的貸款大于存款的狀態(tài)，而且存貸差一直在持續(xù)增加，到2003年底存款大于貸款49059億人民幣元，比1994年擴(kuò)大了近13.2倍。而1994-2003年的10年間，利用FDI達(dá)到4379億美元，是前10年的7.29倍。在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)人民幣資金與外匯資金“雙溢出”的狀態(tài)下，中國(guó)面臨的資金供給面相對(duì)較為寬松。因此，有人認(rèn)為資金短缺理論是否足以解釋利用外資值得商榷。

　　其次，利用外資的另一個(gè)動(dòng)因是可以獲得先進(jìn)技術(shù)。但是研究發(fā)現(xiàn)，外資帶給中國(guó)的技術(shù)并不很先進(jìn)，相當(dāng)一部分是其自身已經(jīng)淘汰或正在淘汰的技術(shù)。中國(guó)社科院研究員王春法在北京、上海、蘇州、東莞4個(gè)城市對(duì)近400家外商投資企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研。他認(rèn)為，至少目前看來(lái)，F(xiàn)DI的大量引進(jìn)并沒(méi)有帶動(dòng)中國(guó)科技創(chuàng)新的質(zhì)的飛躍。隨著FDI帶來(lái)的大量國(guó)外科技，實(shí)際上對(duì)本地原有的科技是一種“擠出”效應(yīng)。從產(chǎn)業(yè)和商業(yè)化角度來(lái)說(shuō)，就是國(guó)外先進(jìn)科技帶來(lái)的產(chǎn)品，對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)際上是一種摧毀，造成的結(jié)果就是，我們要想跟跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)就必須購(gòu)買他們的技術(shù)，循環(huán)始至，我們始終在技術(shù)創(chuàng)新上難以有所突破。

　　在引資政策的實(shí)施中，也出現(xiàn)了許多“中國(guó)特色”的誤區(qū)。有些地方的領(lǐng)導(dǎo)，急于建立政績(jī)，不做調(diào)查研究，未搞科學(xué)論證，卻盲目下達(dá)不切實(shí)際的招商引資“硬指標(biāo)”，落實(shí)到單位和個(gè)人，作為考核政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。迫于壓力，招商引資出現(xiàn)了“全民運(yùn)動(dòng)”，市里搞招商引資，區(qū)里搞招商引資，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村也搞招商引資。一些部門和個(gè)人為了完成指標(biāo)，不問(wèn)投資者的信譽(yù)，不顧投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)是否合理，也不管影響不影響環(huán)境保護(hù)，敞開(kāi)大門一概招來(lái)。由于層層搞開(kāi)發(fā)引資，人、財(cái)、物不集中，造成散、亂、差現(xiàn)象極其嚴(yán)重。有些地方由于招商引資的指導(dǎo)思想不明確，搞短期行為，急于求成，在招商時(shí)不加選擇，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。應(yīng)該說(shuō)，為了擴(kuò)大開(kāi)放，吸引外資，按照國(guó)家政策規(guī)定，盡量降低門檻，放寬條件，無(wú)可厚非。但有些地方為了爭(zhēng)引外資竟然相互攀比，土地白送，稅收減免。他們大幅度突破國(guó)家稅收法規(guī)及相關(guān)政策的底線。有的地方明確表示，不但地方稅費(fèi)不收，連中央地方共享稅的地方分成部分也可返還給投資者；甚至有的地方還直接提出零稅費(fèi)的承諾。很顯然，這是一種明顯的地方政府違法、違規(guī)行為。這種被扭曲了的現(xiàn)象，不僅給國(guó)家的財(cái)政收入造成大量的損失，有違法行政之嫌，更為重要的是，它造成了內(nèi)外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不平等。

　　三、引資政策該何去何從

　　從中國(guó)改革開(kāi)放初期到2004年底，中國(guó)共吸收外商直接投資5700億美元，近年外商直接投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過(guò)40%，毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)是需要FDI的。但不可否認(rèn)，目前在國(guó)內(nèi)，引資政策面臨種種挑戰(zhàn)。而在國(guó)際上，目前中國(guó)吸引外資面臨著兩方面的競(jìng)爭(zhēng)壓力。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家仍占據(jù)世界大部分的資本，且大多在發(fā)達(dá)國(guó)家之間流動(dòng)，這些資本何時(shí)能流出來(lái)，能流出多少到發(fā)展中國(guó)家，還是個(gè)未知數(shù)；另一方面，在流向亞洲的國(guó)際資本中，以跨國(guó)公司(跨國(guó)銀行)的戰(zhàn)略視野，資金投資對(duì)象不僅有中國(guó)，還有韓國(guó)、東盟各國(guó)、印度等，資本流向相當(dāng)分散；況且，東南亞國(guó)家經(jīng)過(guò)金融危機(jī)后也在調(diào)整吸引外資的政策和改善投資環(huán)境，與中國(guó)一爭(zhēng)高低。鑒于國(guó)際國(guó)內(nèi)利用外資形勢(shì)，國(guó)家及時(shí)調(diào)整引資政策和引資重點(diǎn)顯得十分重要。

　　在**初的引資中，中國(guó)主要依靠?jī)?yōu)惠政策，包括各種財(cái)政的、金融的優(yōu)惠措施，比如減稅、免稅等等。但是，對(duì)外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)，在采取政策優(yōu)惠以后，還要提供一個(gè)非常優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的商業(yè)環(huán)境?，F(xiàn)在，面對(duì)跨國(guó)公司的種種投資新趨勢(shì)，中國(guó)的引資政策應(yīng)該遵循以下原則：通過(guò)有效的政策，促進(jìn)能夠與跨國(guó)公司建立長(zhǎng)期供貨關(guān)系的關(guān)聯(lián)企業(yè)的形成，然后進(jìn)一步使這些企業(yè)聚集起來(lái)，形成一種集聚效應(yīng)，這是適應(yīng)跨國(guó)公司投資目標(biāo)調(diào)整的背景而采取的引資對(duì)策。

　　首先，國(guó)內(nèi)各地在相關(guān)引資政策調(diào)整時(shí)，首先要根據(jù)本地的比較優(yōu)勢(shì)對(duì)自己有一個(gè)準(zhǔn)確的定位。跨國(guó)公司在制訂對(duì)外投資戰(zhàn)略時(shí)主要是基于生產(chǎn)基地、研發(fā)基地、營(yíng)運(yùn)中心三方面的安排，那么根據(jù)國(guó)際慣例來(lái)看，跨國(guó)公司總是將投資放在配套能力強(qiáng)而且具有外在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的地方，這就要求國(guó)內(nèi)各地在吸引投資時(shí)對(duì)自己要有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，分析跨國(guó)公司會(huì)把本地考慮成什么樣的地位，進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整，用發(fā)展的思路來(lái)招商。

　　其次，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)群的培育。研究表明，一國(guó)欲獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不能只靠本國(guó)的全球性大企業(yè)，更重要的是那些扎根于國(guó)土上的中小企業(yè)集群。國(guó)際上地方產(chǎn)業(yè)群的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們有重要的啟示。產(chǎn)業(yè)群在一切部門都可以發(fā)展，關(guān)鍵是發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)。我國(guó)加入WTO之后，不僅是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而且服裝業(yè)、制鞋業(yè)、織襪業(yè)、玩具業(yè)等很多具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)都將遇到更加激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)群戰(zhàn)略向我國(guó)揭示了發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)集群、提高創(chuàng)新能力，具有特別重要的意義。而產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展勢(shì)必大大增強(qiáng)跨國(guó)公司在國(guó)內(nèi)的配套能力，能大大降低跨國(guó)公司的生產(chǎn)成本。

　　再次，實(shí)行“法律環(huán)境優(yōu)先”策略，即把加快建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，大力改善外商投資的法律環(huán)境，作為利用外資工作的要?jiǎng)?wù)。我國(guó)吸引外資的要素中，廉價(jià)生產(chǎn)要素和市場(chǎng)潛力居于前兩位，尚未集中到投資環(huán)境綜合競(jìng)爭(zhēng)力上。近幾年，外商對(duì)中國(guó)的投資環(huán)境的關(guān)注重點(diǎn)已逐步從優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)到法律執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，對(duì)中國(guó)進(jìn)一步健全法律制度，增強(qiáng)執(zhí)法能力和水平，提高監(jiān)管制度的透明度，改革行政管理體制，加快各項(xiàng)體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新等，提出了更高的要求。在面臨國(guó)際資本流動(dòng)更趨理性的趨勢(shì)下，我們一方面應(yīng)進(jìn)一步完善吸收外商投資的法律體系，保持外商投資政策法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性、可預(yù)期性和可操作性，努力為外商投資創(chuàng)造統(tǒng)一、穩(wěn)定、透明、可預(yù)見(jiàn)的法律環(huán)境和政策環(huán)境。另一方面，要增強(qiáng)法制觀念，做到公開(kāi)、公正、透明，努力建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的政府，為外商創(chuàng)造良好的法律執(zhí)行環(huán)境。

　　另外，推進(jìn)“大力促進(jìn)并購(gòu)”策略，即把大力促進(jìn)外資并購(gòu)特別是跨國(guó)公司對(duì)固有企業(yè)的并購(gòu)，作為重要的引資增長(zhǎng)點(diǎn)。我國(guó)加入WTO以后，跨國(guó)并購(gòu)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等新的投資方式應(yīng)逐步成為外商投資的重要方式。為適應(yīng)并購(gòu)這一國(guó)際資本重要流動(dòng)形式，有必要盡早制定相應(yīng)法律與實(shí)施細(xì)則，跟上國(guó)際資本流動(dòng)趨勢(shì)，這不僅對(duì)新世紀(jì)我國(guó)擴(kuò)大吸收外資規(guī)模和提高引資水平十分必要，更重要的是它將成為我國(guó)改組改造大中型國(guó)有企業(yè)的**佳途徑之一。在實(shí)際操作中，要堅(jiān)持“有進(jìn)有退，有所為有所不為”的原則，區(qū)別國(guó)有經(jīng)濟(jì)在不同領(lǐng)域分布的實(shí)際情況，采取不同的方法，大力鼓勵(lì)外商參與國(guó)有大中型企業(yè)的重組和改革。比如，在有步驟并確保可監(jiān)管的前提下，我們應(yīng)盡快制定法規(guī)，允許外商以證券投資方式投資國(guó)內(nèi)A股市場(chǎng)。

　　**后，實(shí)行“西部大優(yōu)惠”策略，即推出以土地優(yōu)惠、所得稅優(yōu)惠為核心內(nèi)容的更加優(yōu)惠的西部引資政策。雖然我國(guó)吸收外資的政策已逐步向產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向傾斜，但是在對(duì)外開(kāi)放中落伍的西部地區(qū)隨著大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施勢(shì)必加大對(duì)外資的需求，對(duì)這一地區(qū)優(yōu)惠政策的傾斜仍是不可缺少的。

　　                                              作者：袁永友

　                                         商務(wù)部 研究院 《中國(guó)外資》